任何事故和灾害都会经历孕育、发展、爆发和消亡等多个过程，应急管理工作也对应四个阶段：事前（预防准备）、事发（监测预警）、事中（处置救援）、事后（恢复重建），他们构成了一个首尾相顾的循环。其中，突发事件的处置救援最为人所关注，本文讲的突发事件应急指挥与协调，就是发生在这个环节。
一、突发事件特征与类型
（一）突发事件特征
一般来说，突发事件有五大特征：
1.突发性。突发事件存在较强的随机性，人们很难预测其发生的时间、地点和规模，更谈不上为此做好针对性准备。2020年8月4日，黎巴嫩贝鲁特港口12号仓库突然发生爆炸，导致贝鲁特市无数建筑物倒塌，30万人无家可归，当地政府猝不及防，救灾缓慢。
2.不确定性。在事件发生前，可能会有一些征兆，但是这些征兆是不确定的。事件发生后，会产生什么影响，有多大？不确定。事件走向何方，未来如何演变？不确定。日本悍然向海洋排放核污水，未来如何改变海洋生态，海洋会产生多少变异的生物？未来，人类日常生活是不是要与核辐射为伴？还不确定。
3.危害性与灾难性。突发灾害事件往往伴随着人员伤亡、财产损失、环境破坏和对人员的巨大心理冲击。以“5·12”汶川大地震为例，截至2008年9月25日，地震共计造成69227人遇难、17923人失踪、374643人不同程度受伤。地震后公开报道的自杀个案（已死亡）有数十例。这仅是公开报道的数据，实际上，地震过后民众的心理创伤程度超乎想象。
4.负面性与关注度。“好事不出门，坏事传千里”，人类有“负面偏见”偏好，更倾向于关注负面新闻。而且越是负面，就越加关注。所以，经常看到一些负面事件曝光后，各类消息铺天盖地，全民关注。
5.形象杀伤力。负面的突发事件，已经影响了相关当事方形象。如果后续处置不当，情况更糟。例如，“3·21”东航MU5735航空飞行器事故新闻发布会上，东航云南航空董事长面对记者六个问题，只是照念下属备好的稿子，完全不做正面回应，东航形象“碎了一地”。
（二）突发事件类型
按照行业和灾情，突发事件可以分为自然灾害和安全事故等多种类型，比如洪涝灾害、地质灾害、危险化学品事故等等。虽然，行业、领域不同，所使用的设备、队伍有所差异，但是应急处置的理念和方式相近。按照事件规模和处置方式，突发事件其实可以归纳为两类：
1.点（战斗）。突发事件是单个的点或者孤立的几个点（相互之间没有关联），比如企业的安全事故，事件是相对孤立的。对于每个点，可以多措并举进行处置，现有资源基本能够满足事件处置需求。即使没有相应的资源，也有足够的时间从外界调取。
2.面（战役）。全域灾害或同时有N个点发生事故或者灾害。每个点的事故或者灾害原因一样或相近，但灾害程度、特点和具体情况不一样。而且，由于大面积受灾，区域内资源已经耗尽，外界资源无法进入，唯有挖掘内部潜力，自力更生。
二、突发事件应急指挥存在的问题
应急管理部门作为自然灾害和生产安全事故两类突发事件的牵头部门，在实际工作中，承担了两类突发事件应急指挥的日常工作。机构改革以来，从无到有，从弱到强，取得了一定成绩，但是，还存在一些问题：
（一）无资源可指挥
在各级应急管理部门，特别是基层应急管理部门，在疫情后财政极度困难的背景下，资源短缺还是通病，“没有枪，没有炮，只有一杆冲锋号”，而且，这个冲锋号有时还不响。
1.无队伍。消防队伍作为国家综合性救援队伍，与地方应急管理部门互不隶属、互不支持，几乎指挥不动，已经成了公开的秘密。除了一些地方有从林业部门转隶的森林防火队伍，省以下应急管理部门几乎没有自己可以直接指挥的队伍。
2.无物资。一些地方没有储存或者很少储存相应的应急救援物资，也没有通过合同储备、能力储备等方式与企业建立储备机制，每次都是感到“物到用时方恨少”。
3.无装备。依靠人海战术，救援靠“人挖肩抬”的历史已经过去，大灾大难需要大量人员参与救援，但是要提升效率，还得大量救援装备作为保障。当前，通用装备储备普遍不足，专用装备的合同储备也少之又少。
4.无能力。面对一些疑难杂症，比如地下空间、密闭空间、水下等方面的应急救援，救援队伍现有能力还有相当大的差距，成功率偏低。很多时候，救援队伍到了现场无能为力，只能干着急。
（二）指挥体系虚化
应急管理指挥体系只有架构，政府、部门领导分别担任总指挥、副总指挥等职务，其实就是一个名称，并未形成真正的指挥机制，体系虚化，关键时派不上用场。应急管理部门是日常指挥的承载部门，负有应急指挥统筹职责。但是，在官僚体系内，对其他部门来讲，大家级别一样，凭什么指挥我，效果大打折扣。指挥体系还缺乏机制支撑。
1.无信息收集和处理机制。战时的信息收集主要靠电话，靠人工收集。对各类信息，没有筛选、比对等流程，也没有归类，不能反映灾害或者事故的特点、规律，只能流水账上报。
2.无参谋机制。没有专门团队或人员对信息进行分析，并提出针对性的作战方案。信息直接面呈在指挥部坐镇的最高领导。而领导毕竟不是专业人士，面对杂乱无章的信息，也束手无策。
3.决策只能拍脑袋。指挥部缺乏有效的组织，应对无序。面对接踵而至的负面消息，坐镇的最高领导根本没有分析、研究的时间和环境，只能拍脑袋拍板，或者干脆什么都不管了，各地各单位自己搞定。
（三）预案成为摆设
各级各地各单位的各类预案在突发事件指挥中，发挥了一定作用，但是作用不大。这是因为：
1.为了和上级预案对接，几乎所有下级预案都是按照预案编制导则要求，参照上级预案进行编制，结构一致、处理一致、部门一致，总体来说，就是上下一般“粗”，“放之四海而皆准”，缺乏可操作性。
2.预案之所以称为预案，就是设想到可能的风险，并采取相应的管控、处置措施。很多预案没有针对本地区风险进行辨识，自己面临的突出问题到底是什么？把脉不准，自然就不能对症下药，所采取的措施也就不甚准确。
3.为了做预案而做预案，预案东拼西凑。翻看预案，内容很多，足足写成了一本书。但是，实战时可能找半天也找不到相应内容、关键措施，“书到用时方恨多”。
（四）越级指挥
“近水楼台先得月”，越靠近，获得的信息越真实，指挥越有针对性。但是，有的上级部门领导喜欢远程越级指挥，一插到底，直接指挥现场作战。由于不了解情况，容易发出错误指示。越级指挥剥夺了现场负责人的指挥权，让听得到炮声的人无法指挥战斗，容易走偏。还有，现在通讯技术发达，视频会议便捷，一旦有突发情况，就喜欢搞层层会商，点点滴滴部署到一线。不说部署有没有针对性，单是开会就可以从下午开到凌晨，贻误了战机。基层由于人员少，很多时候只留少数人在指挥部，也因为“怠慢”，遭到上级批评。
（五）局面失控。
局面失控分为工作失控和舆论失控两类。
工作失控是指工作进入停摆状态。例如，在极端天气下，全域遭灾，由于电力、通讯设施受损，应急指挥所使用的信息系统、通讯设施中断甚至“罢工”。指挥部成了聋子、哑巴，信息上不来、命令下不去。各个点都处在“水深火热”之中，指挥部也是“手中无粮”，现有的资源无法满足各点的需要，出现了“资源挤兑”现象。
舆论失控。突发事件发生初期，有关部门严格封锁相关消息。但是，毕竟“纸里包不住火”，在当前自媒体非常发达的情况下，人人都是“记者”，不久后真真假假的事件信息就翻涌而至。面对漫天飞舞的信息，官方再出来回应就错过了最佳时间。由于无法获得公众信任，救援处置工作也会遭到质疑。
三、突发事件应急指挥和协调要点
做好突发事件的应急指挥和协调工作，需要做好六个方面的工作：
（一）应急准备
“不打无准备之仗”，打仗打的就是物资、资源，打的就是钱、打的就是消耗，救援也是一样，必须做好应急准备工作。
1.物资装备准备。要针对本地可能遇到的安全风险，有针对性地分层、分级、分地储备相应的物资和装备。例如，针对可能的洪涝灾害，黄埔区就在2022-2024年有序地安排了财政资金，为区、街镇、社区配备相应的三防救援物资和装备。而且，这些物资和装备是分布式储存在全区各地，避免“所有鸡蛋放在同一个篮子”。同时，与区内相关企业签订协议，实施合同储备，需要时直接从企业调运物资，事后结算。
2.机制准备。要做好应对的机制准备。例如，对于洪涝灾害，制定好相应的预案，明确一、二、三级不同响应下，队伍的应急机制。在三级响应启动，固定驻防队伍进入预定的作战地点；二级响应，各司其职；一级响应，调动预备队伍增援处置。机制熟悉并掌握后，那本预案“天书”就用不着翻了。又如，在社区，也要建立以社区保安、居民为主体的志愿者队伍，在二级响应启动后，进入既定的战斗状态。
3.队伍准备。除了国家综合性救援队伍，各地要根据实际，依托企业、志愿者组织组建自己可以调度的队伍，既要充分发动广大热心志愿者组建常规救援队伍，也要专门针对一些专业需求组建专业队伍。以黄埔区为例，既有投入一定资金支持的与企业共建的救援队伍，又有社会公益队伍；既有自然灾害救援队伍，也有应急管理局实施半军事化管理的特种救援大队。
4.演练准备。“纸上谈兵终觉浅”，自然灾害和事故的发生频率毕竟不高，实战的机会不多。要提高战斗力，还得通过演练等方式来磨砺队伍，定期不定期组织不同类型的演练和综合演练。演练关键是练，要模拟各种可能的情况“出难题”“设陷阱”，让队伍反复练习，迅速上手，形成肌肉记忆、产生本能反应。演练是为了人民群众的安全，所以，一定要加强队伍和群众的合练，让群众参与进来，学会逃生、避险和自救。
5.联系准备。人与人之间密切的关系叫“强连接”，点头之交的关系叫“弱连接”。强连接会形成孤岛状的断点网络，弱连接反而会形成连在一起的网络。强连接会带来团队、最重要的资源和最核心的战斗力。弱连接则可以形成可以协同的整体系统，再小的点连接起来也是一股强大的力量。有些时候，强连接不如弱连接的关系所发挥的作用大。所以，要重视弱连接，加强与区域内外的广泛联系沟通，构筑应急救援朋友圈，实现信息、资源的互联互通，需要的时候，能够有机会相互调用。
（二）构筑指挥体系
指挥架构是表面，机制才是根本，要完善应急指挥的各类机制。
1.优化指挥架构。要把各级党委、政府主要领导纳入指挥体系，双双担任总指挥。要建立指挥部运转机制，指挥部的命令就是主要领导的命令，通过指挥部发布命令、指挥令、抢险令等，所有人务必执行。同时，不能“脚踩西瓜皮，滑到哪算哪”，要对完成情况进行督办，形成闭环，视完成情况给予奖惩。
2.建立数据收集体系。当前，各个部门的数据各自管，还是“信息孤岛”，没形成汇聚，更没有形成我们所谓互相关联的大数据。因此，要依托现有各部门、各单位数据资源，通过人工或者系统的整合，建立全域各类数据的收集和监测体系，让指挥部“耳聪目明”。
3.建立参谋机制。应急管理部门要按招领域和专业组织不同的参谋团队，比如森林防火、危险化学品、防汛等。参谋团队要发挥作用，一是加强情报分析。面对收集整理的信息，要迅速分析，必要时，借助专家力量进行分析。二是制定战斗计划。根据情况制定应急处置的工作方案、工作部署。三是提供决策建议，为总指挥、指挥员决策提供依据。
4.建立决策机制。建立决策规则，明确在什么情况下，什么领导、指挥员可以拍板决定，确保随时有领导能够决策。要建立事后追认制度和责任豁免制度，明确在特定的时间、条件下做出的应急决策，不在程序上求全责备，免除决策的后顾之忧。决策不但要讲究科学全面，还要讲究效率，关键的时候需要“搏一把”。
（三）通讯保障
通讯是指挥战斗的生命线，必须保障好。
1.平战结合。通讯保障要做到平战结合，不但要考虑平时需求，更要考虑保障战时的正常运转。固定电话不能只有一条线，要支持固定电话实施并发模式，能够同时接入多路电话。
2.建立多渠道的信息通道。除了电话、手机、信息系统等常规手段，也要保障对讲机、卫星电话等非常规通讯渠道。当然，在华为MATE60 Pro横空出世的情况下，如果能够实现一线人员与指挥部工作人员配备就更好了，在基站失守时可以打卫星电话。
3.极端条件下的保障。在极端情况下，还需要加强电力保障，例如，在指挥部端，配备新型蓄能电池或传统发电机，确保“失能”后仍然能够实现指挥部与外界的通讯畅通。
（四）让听得到炮声的人指挥战斗
要确保现场听得到炮声的人指挥战斗，根据实际情况，科学指挥。作为现场指挥员，要做到八个字：
1.快。“天下功夫，唯快不破”。应急指挥要“宁快三分，不慢一秒”，指挥员要迅速进入工作状态，全神贯注、投入忘我，获得“心流”，确保掌握信息要快、研判要快、决策要快、落实也要快。
2.预。要综合掌握信息，加强对突发事件进一步发展的分析、思考和提前预判，预计可能的各种走向，提前“过电影”，迅速在大脑里构建处置的框架，根据不同情况，给出相应的处置思路。
3.调。接到信息后，为了不贻误战机，要按照“宁滥勿缺”的原则，尽快、尽可能调集到可能需要的救援资源到达现场，听候调度。到现场后，尽快把对应资源落实到位，暂时用不到的，也要安排好，防止过度聚集对救援造成负面影响。
4.组。立即组织包括各部门、各单位相关负责人在场的现场指挥团队，按照职责，各司其职，及时做好协同配合。在应急管理部门也要进行分工，建立指挥核心团队，不要把过多的职责放在一个或几个人身上，避免过多的工作量导致顾此失彼。
5.谋。“三个臭皮匠赛过诸葛亮”，在紧急时刻，要在最短的时间内，高效听取各部门、各单位意见，实施有效磋商，迅速共同出台处置方案。面临分歧，也要尽快协商达成一致，避免议而不决。
6.协。战斗有前、后方，前方指挥部要积极加强与后方指挥部的协同，及时把一些需要协调支持的事项报告后方，请后方予以协调安排。后方指挥部要主动服务，及时主动支持一些资源到现场听从指挥。
7.拍。要基于既定的数据、资源作出相应的决策，要科学、全面。但是，此时不能像平时一样慢慢论证。决策不能过于求稳，犹犹豫豫，延误战机。在“五五开”的情况下，要及时、果断拍板，看准了就要搏一把。
8.报。及时向上级领导报告进展，难点和需要协调的事项，让上级及时掌握工作进度，并帮助协调相关事项，提供支持。
（五）战役要分级指挥、分层推进
八爪鱼拥有两个记忆系统，一个是大脑，另一个则是分别位于八条腕足的八个附脑。附脑具有独立的思考能力，可以指示每条腕足独立行动。在大脑的统一指挥下，八条腕足可以协同行动，完成精妙的多线程作业。在全域性应急救援（战役）中，个体效率与整体协同有时经常会出现矛盾，不是此长彼消，就是此消彼长。分级负责就显得格外重要了。因此，要制定规则，小的由基层处理，大的上级处理，这样的处置才有效率。这种上下级的关系要像八爪鱼的大脑和八个触足的附脑一样，触足（下级）不是机械地听大脑（上级）指挥，还能在职责范围内有权力、有能力单独处置，上下级的关系就是“统一指挥，分级负责”。
1.多线程协同作战。一场战役，需要多单位、多队伍协同。上级要按照“统一指挥、资源整合、协同作战”的模式实施多线程协同作战。
2.分级指挥。面对全域灾害，要坚定地落实分级负责原则，原则上一级管一级，只指挥下一级。除非特殊情况，上级切勿越级指挥，以免打乱下级针对性的部署安排。
3.调度资源。下级身处处置前线，会存在资源不足等诸多问题，在时间紧急、资源短缺的情况下，需要在更高的层次予以解决，上级要为下级在资源方面提供支持。
4.分层处置。分级指挥不代表上级对下级不管不顾。个别灾害虽然在下级管辖范围，但是危害大、影响广、后果可能很严重，在下级能力、资源严重不匹配时，上级要主动处置，形成上级抓重点、下级抓全面的格局。
5.群众动员。全域灾害抗击的主战场在街镇、社区，要做好工作，就要加强群众的自防自救行动。因此，基层要强化群众动员，以常设的志愿者组织为依托，组织群众全面开展自救、互救。
（六）正确引导舆论
在某种意上来说，突发事件处置就是一场舆论对抗战，舆论处置不好，就会满盘皆输。所以，要高度重视并正确引导舆论。
1.以快治快。面对危机事件和负面舆论，要落实好新闻团队，以快制快，迅速建立信息发布渠道，主动向外公开信息，占领“制信息权”。2021年7月30日中午12时46分许，广州地铁21号线神舟路站发生站台进水事件。此事件发生在郑州水灾之后，各种视频、舆论和“有人员伤亡”的谣言满天飞，各大媒体记者纷纷赶往现场。15时33分，在初步掌握情况后，黄埔应急管理公众号发布了初步原因和当时站台视频，告知大家事件初步原因、无人员伤亡等情况，给公众吃了颗“定心丸”。
2.回应关切。要正视问题，而不是回避问题。早期对外发布的信息可以简短、简洁，但要迎着问题上，主动回应舆论关注。对原因、人员伤亡、损失等大众关心的情况要正面回应。
3.主动全面掌握信息。媒体想知道更多的消息，并传达出去。所以，在面对媒体前，要主动掌握事件的相关信息，越全面越好，随时做好新闻发布、做好回答各种问题的准备。
4.不讲假话，真话不全说。“一个谎言需要一百个谎言弥补”，面对媒体，不要试图用谎言蒙混过关，所以，坚决不讲假话。但是，也不能什么都讲。在危机爆发后的敏感时刻，为了回避一些激烈的冲突，或者为了让事件进入一个有序的状态，不要把所有的真话都“倒豆子”一样说出来。要有选择性地发言，不合适的信息不说，不合适的场景也不说。
5.打掉谣言滋生空间。正面回应各方质疑和谣言，用事实和数据阐述真实情况，有理有据。在神舟路站进水事件中，笔者面对国内各大媒体，就水是如何进入地铁里面的？当时是否危及了列车的安全？目前站台的情况如何？目前出动了多少抢险人员？预计什么时候可以恢复运营？……逐一回应，全程毫无保留，让谣言发酵就此停止。（本文来自谷林一言堂）
